Repasse de duodécimos: reserva do possível e separação de Poderes - 1
O Plenário iniciou julgamento de mandado de segurança impetrado por presidente de tribunal de justiça local contra ato de governadora, consubstanciado em repasse a menor dos valores de duodécimos relativos às dotações consignadas ao Poder Judiciário estadual pela Lei Orçamentária Anual correspondente, relativos a 2012 e 2013. O impetrante alega que os recursos consignados em lei deveriam ser rigorosamente repassados em sua integralidade, independentemente de avaliação de conveniência ou oportunidade pelo Poder Executivo. Sustenta, também, que o desrespeito a essa regra criaria dificuldades ao bom funcionamento do Poder Judiciário, e o exporia ao risco de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000). Requer, dessa forma, o repasse das diferenças faltantes, sob pena de imposição de multa diária e bloqueio direto na Conta Única do Estado. O Ministro Ricardo Lewandowski, relator, deferiu parcialmente a ordem, para determinar o repasse mensal dos duodécimos, observados os critérios fixados no art. 9º da LC 101/2000 (“Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”). Preliminarmente, assentou a competência do Plenário para julgar a questão, nos termos do que já decidido pelo STF. Ademais, não conheceu do pedido quanto às diferenças não repassadas dos duodécimos relativos a junho e setembro de 2012, porque já vencidas, e não caberia utilizar-se de mandado de segurança como sucedâneo de ação de cobrança. Reputou, também, não haver irregularidade no aspecto relativo à atuação de escritório de advocacia que não pertenceria aos quadros da Procuradoria-Geral do Estado, de acordo com precedentes da Corte, que permitiriam contratações do tipo em situações excepcionais. Analisou que, se eventualmente existente qualquer ilicitude, caberia ao Ministério Público ingressar com ação própria, mas não seria o caso de ilegitimidade processual. Afastou, ainda, assertiva de perda de objeto do mandamus, haja vista que um dos pedidos principais formulados na inicial seria no sentido de determinar à autoridade impetrada o repasse integral dos duodécimos relativos a outubro, novembro e dezembro de 2012, até o dia 20 de cada mês, além dos meses subsequentes. Ressaltou, assim, que a impetração aproveitaria período futuro. Concluiu não se poder falar em perda de objeto, pois a ordem mandamental alcançaria não apenas os valores referidos em decisões liminares já concedidas, nos períodos de 25.10.2012 a 20.11.2012, mas também os duodécimos devidos no presente ano.
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No mérito, o relator ponderou que, no tocante ao período compreendido entre 20.10.2012 e 20.7.2013, os repasses a menor perpetrados pelo governo estadual teriam gerado quadro de inadmissível interferência na autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário do Estado-membro, assegurada nos artigos 99, caput, e 168, ambos da CF. Afirmou que o autogoverno da magistratura e a autonomia do Judiciário seriam suportes imprescindíveis à independência político-institucional dos juízos e dos tribunais, corolário da separação de Poderes. Nesse sentido, justificativas alusivas ao desequilíbrio financeiro do Estado-membro não preponderariam sobre esse imperativo constitucional. Frisou que as dificuldades verificadas nas finanças estaduais não legitimariam a prática de atos unilaterais, pelo Executivo, apartados dos comandos constitucionais e dos mecanismos legais previstos para o reajustamento ou reequilíbrio financeiro e orçamentário, notadamente os dispostos no art. 9º da LC 101/2000 e na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO estadual. Lembrou jurisprudência da Corte segundo a qual dificuldades de caixa não justificariam a colocação, em segundo plano, do dispositivo constitucional. Entendeu que o Executivo estadual, em violação aos citados artigos da Constituição, promovera, no período em análise, a fixação unilateral de contingenciamento das verbas orçamentárias destinadas ao tribunal local, bem como do tipo de receitas sobre as quais recairia a aludida restrição. Afirmou, entretanto, que o Executivo não seria o gestor dos recursos orçamentários destinados aos tribunais, independentemente da esfera de governo em que se situasse.
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No que se refere ao período alusivo às diferenças de duodécimos reclamadas após a edição do Decreto estadual 23.624, de 26.7.2013, o Ministro Ricardo Lewandowski registrou que, a partir dessa data, o Executivo estadual passara a promover novas reduções nas parcelas duodecimais previstas na Lei Orçamentária estadual de 2013, em suposto atendimento aos comandos do art. 9º da LC 101/2000 e do art. 52, I, da LDO estadual de 2013 (“Art. 52. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita encontra-se aquém da prevista, os Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, bem como o Tribunal de Contas do Estado, Ministério Público do Estado e Defensoria Pública do Estado, promoverão, por ato próprio, e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação do empenho e movimentação financeira, para adequar o cronograma de execução mensal do desembolso ao fluxo da receita realizada e atingir as metas fiscais estabelecidas para o exercício, em conformidade com o disposto nos arts. 8º e 9º da Lei Complementar Federal n.º 101, de 2000, observados os seguintes procedimentos: I - definição, pelo Poder Executivo, do percentual de limitação de empenho e movimentação financeira que caberá a cada Poder Estatal, ao Tribunal de Contas do Estado, ao Ministério Público e à Defensoria Pública do Estado, calculado de forma proporcional à participação de cada um no total das dotações fixadas para outras despesas correntes e despesas de capital na Lei Orçamentária Anual de 2013”). Portanto, teria havido modificação da causa de pedir deduzida na inicial do writ. Asseverou que, em homenagem aos princípios da celeridade e da economia processual, o Plenário deveria enfrentar a matéria, haja vista ambos os pedidos trazerem a ofensa ao direito líquido e certo previsto nos artigos 99 e 168 da CF como causa de pedir comum. Superada essa questão, afirmou que os orçamentos legalmente destinados aos Poderes e ao Ministério Público poderiam e deveriam se conformar a eventuais frustrações de receitas. Por esse motivo, o art. 9º da LC 101/2000 obrigaria todos os Poderes a promoverem, nessa crítica situação, por ato próprio e nos montantes necessários, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela LDO. Por sua vez, a LDO estadual, em seu art. 52, I, preveria que o percentual de limitação de empenho e movimentação financeira a ser definido para cada Poder, Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria Pública deveria ser calculado de forma proporcional à participação de cada um no total das dotações fixadas. Todavia, o supracitado decreto governamental estabelecera percentual único e geral, para todos os Poderes, de limitação de empenho das dotações orçamentárias, correspondente a 10,74% da despesa orçada. Considerou que, a pretexto de fixar percentual de limitação de empenho e movimentação financeira, a autoridade impetrada engendrara mecanismo de redução unilateral de repasse dos duodécimos devidos ao Judiciário estadual.
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O relator destacou, entretanto, que o Plenário da Corte teria suspendido a eficácia do art. 9º, § 3º, da LC 101/2000, que autoriza o Poder Executivo, nos casos de o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido, a restringir os valores financeiros de acordo com os critérios fixados pela LDO. Essa decisão teria por base o fato de o Executivo não poder ser o julgador e o executor de eventual ilegalidade cometida por outro Poder, existentes vias constitucionais próprias de impugnação. Assim, se o tribunal estadual viesse a se negar, diante de eventual quadro de necessidade de reprogramação financeira por frustração de receita, a cumprir os comandos previstos no art. 9º da LC 101/2000 e art. 52 da LDO estadual, únicos expedientes legítimos de conformação orçamentária, caberia ao Executivo deflagrar os controles administrativo ou judicial cabíveis, e não desrespeitar os preceitos constitucionais em debate. Dessa forma, concedeu a ordem quanto às parcelas devidas no exercício financeiro de 2012. Relativamente às dotações destinadas ao Judiciário nos termos da LDO vigente, determinou que a autoridade impetrada repasse as diferenças ainda não transferidas do valor integral das parcelas duodecimais vencidas desde 20.1.2013 a 20.9.2013. Com relação aos duodécimos a vencer até o final do exercício financeiro de 2013, estabeleceu que seja repassado o valor integral dos respectivos duodécimos correspondentes às dotações orçamentárias devidas na forma da lei, ressalvada a possibilidade de acordo, no tocante à eventual incidência, para os repasses vindouros, dos mecanismos regulares de reprogramação financeira previstos nos artigos 9º da LC 101/2000 e 52 e seguintes da LDO estadual. Após os votos dos Ministros Teori Zavascki e Gilmar Mendes, que acompanharam o relator, pediu vista dos autos o Ministro Roberto Barroso. Em razão do pedido de vista, o Plenário deliberou, cautelarmente, que os duodécimos referentes a 2013 seriam repassados com a observância do desconto de 10,74%, fixado pelo decreto governamental referido, sem prejuízo de eventual compensação futura.
Fonte: STF
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